Sujetos y actores prioritarios de nuestras políticas. Quiénes son, dónde están y qué necesitan

Por José María Fumagalli

Con motivo de la derrota que sufrimos en las elecciones del pasado 12 de septiembre intento con este aporte profundizar la caracterización que hice en un trabajo previo sobre el sujeto histórico del peronismo[1], en tanto sector de la sociedad al que adjudicamos la capacidad de transformar su propia realidad y la del conjunto de nuestro país sobre la base del objetivo común de construir una Patria justa, libre y soberana, con memoria, verdad y justicia. También intento explorar sus necesidades algunas de las soluciones posibles.

En ese trabajo previo reconocimos al pueblo como sujeto histórico del peronismo. Los trabajadores, formales e informales, siguen siendo su columna vertebral pero no sus únicos integrantes, en tanto la evolución del concepto de trabajador muestra en la actualidad las diferencias entre empleo y trabajo, incorporando a este último concepto al trabajo no remunerado, a las tareas de cuidado personal, al cuentapropismo y a los trabajadores de la economía popular. También consideramos parte de nuestro sujeto histórico a los desocupados, a los movimientos sociales, las diversidades de género; los pueblos originarios, los movimientos ambientalistas, entre otros.

Esta multiplicidad ya nos venía exigiendo mantener y fortalecer la unidad de todas esas diversidades, dando prioridad a los excluidos y a los más golpeados por el régimen neoliberal; la derrota que sufrimos en las PASO viene ahora a profundizar esa necesidad y a identificar a los sujetos prioritarios de nuestras políticas en modo que nos permita dar respuesta a las demandas insatisfechas.

Para diseñar esas respuestas creo necesario distinguir conceptualmente los significados y las diferencias entre sujetos y actores, en especial en materia de desarrollo.

El sujeto es la persona, individual o jurídica, depositaria de un conjunto de derechos y obligaciones, sean estos de índole jurídica, política o moral. Desde esta perspectiva el sujeto puede ser pasivo o activo, y en esté último caso, el sujeto se constituye en actor.

Los actores del desarrollo, en tanto sujetos que asumen y ejercen un rol social en esos procesos, asumen la representación de intereses personales o colectivos y trabajan para lograr sus objetivos.

Para caracterizar a los actores sociales, y en particular a los del desarrollo, es necesario considerar la función que desempeñan, su representatividad, el poder que tienen, sus objetivos, los recursos que poseen y las acciones que se encargan de llevar a cabo.

Entre los actores, se puede distinguir a los emprendedores y las empresas, a los trabajadores, al sector financiero y al sector gubernamental, en tanto actores protagónicos del desarrollo productivo, toda vez que sin ellos no existe desarrollo posible. Como actores de reparto participan los sindicatos, cámaras empresariales y diversas organizaciones sociales con foco en temas ambientales, de género, calidad, etc.

Para el neoliberalismo quedan como extras otros sujetos no identificables, pero que para el peronismo, desde su doctrina, son actores que deben asumir roles protagónicos y fundamentales en los procesos de desarrollo social, político y económico de nuestro país.

Quienes son y dónde están los sujetos prioritarios

Una forma de estimar cuántos son los compatriotas que, como resultado de las inequidades económicas, políticas, sociales y culturales, carecen de un nivel de desarrollo mínimo aceptable y que por tanto deberían ser considerados como sujetos prioritarios de nuestras políticas, parte de la consideración de la pobreza y la indigencia que existe en nuestro país.

Según el INDEC[2] la pobreza y la indigencia en el 1er semestre de 2021 alcanza a 11,7 millones de personas, el 40,6% de los 28,9 millones de personas que habitan en los 31 conglomerados urbanos de nuestro país. De ese total 3,1 millones de compatriotas, el 10,7% de los habitantes de conglomerados urbanos cae por debajo del nivel de indigencia.

Queda por conocer en qué situación se encuentran los 16,9 millones de personas que no viven en los conglomerados urbanos y que vienen a completar los 45,8 millones de compatriotas que existen en nuestro país a la fecha.

A modo de una primera aproximación y bajo el supuesto de que en esa franja poblacional se repiten las proporciones de los conglomerados urbanos, se puede estimar que en nuestro país existe un total de 16,4 millones de pobres, de los cuales unos 4,4 millones caerían por debajo de la cifra de indigencia.

En el informe del INDEC se observa que la distribución de la pobreza y la indigencia según el rango etario afecta mayoritariamente a los menores de 14 años, cuya situación debe ser solucionada por sus mayores para protegerlos de la explotación infantil y en escala decreciente a los jóvenes de 15 a 29 años, a los adultos de 30 a 64 años y en menor grado a los mayores de 65 años.

A su vez y conforme a su distribución geográfica la pobreza alcanza su máximo nivel en NEA y va decreciendo paulatinamente en el NOA, las regiones Pampeana, Cuyana, el GBA, con una incidencia menor en la Patagonia. Esa distribución no se repita para la indigencia, que muestra un máximo en el NEA y a en escala decreciente desde el GBA, la región Pampeana y el NOA, con un mínimo en la región Patagónica.  

Los datos duros de la pobreza y la indigencia se muestran en el Anexo 1.

Otra forma de establecer cuáles son los sujetos prioritarios es la consideración de los niveles de empleo.

El análisis del mercado del trabajo del INDEC[3] para el segundo trimestre de 2021 muestra una población económicamente activa (PEA) de 13,25 millones de habitantes, un 45,9% de los 28,87 millones de compatriotas que habitan en los 31 conglomerados urbanos.

Del total, 11,98 millones de personas están ocupadas[4], a pesar de lo cual 2,25 millones buscan nuevo empleo. A su vez 1,27 millones de habitantes, están desocupados y 1,65 millones están subocupados.    

Para estimar la demanda de empleo a nivel país, la extrapolación de la cantidad de desocupados de los aglomerados urbanos a la población total, mostraría la necesidad de crear 2,0 millones de puestos de trabajo y de aumentar las horas trabajadas por 2,6 millones de subocupados. Estimo que ese incremento equivaldría a crear entre 0,5 y 1 millón de empleos adicionales, con lo que la demanda total de empleo se encontraría en el rango entre 2,5 y 3 millones de nuevos puestos de trabajo.

La distribución geográfica de la demanda de empleo se muestra en el Anexo 2, e indica que las mayores afectaciones por el desempleo y la subocupación se encuentran en la región pampeana y el GBA.

A su vez la composición de los desocupados según su nivel educativo alcanzado muestra que el 8,4% tienen educación primaria completa, y 2,6% incompleta; el 30,8% tiene educación secundaria completa y 22,8% incompleta; y un 11,0% cuenta con educación superior completa y 24,1% incompleta.

La comparación de los datos disponibles sobre pobreza, indigencia, desempleo y subempleo en los anexos 1 y 2, respectivamente, permite apreciar que a nivel nacional, por cada 0,8 desempleados hay un indigente y que por cada 3,6 subempleados hay un pobre. Son datos duros detrás de los que existe un tremendo drama social que nos duele y que siempre ocupó al peronismo y sobre el que tendremos que redoblar esfuerzos, más allá de cualquier resultado electoral.

Qué necesitan los sujetos prioritarios

Trabajo. Empleo. Para avanzar más allá de obviedad de enunciar la necesidad de crear empleo es necesario analizar cómo se crean nuevos puestos de trabajo.

La creación de puestos de trabajo y de empleo reconoce tres vertientes principales: la construcción, en especial la obra pública, el aumento de la capacidad productiva de las empresas existentes y la creación de nuevas empresas y emprendimientos de la economía popular.

Si bien la inversión en obra pública tiene un efecto inmediato sobre la creación de empleo en la construcción y las industrias que la abastecen, esa vertiente tiene como limitantes la disponibilidad de presupuesto nacional o de financiamiento internacional; así mismo el impacto del empleo creado se limita a la localización y la duración de las obras. En este sentido los planes de vivienda con enfoque federal y sostenidos en el tiempo permiten reducir significativamente esas limitaciones.

El aumento de la capacidad productiva de empresas existentes requiere del previo aumento de la demanda y tiene una capacidad marginal para crear nuevo empleo, toda vez que existe un margen apreciable de aumentar las producción mediante un mayor aprovechamiento de la capacidad instalada y del aumento en la productividad del empleo ya existente. 

La creación de nuevas empresas muestra una gran variedad de situaciones. En un extremo las inversiones en producciones capital intensivas tienen, por una parte, una elevada inversión por puesto de trabajo generado; por la otra demandan tiempos relativamente prolongados para su creación. En el otro extremo, las inversiones en el sector Pyme y de la economía popular en general muestran ser intensivas en la generación de puestos de trabajo, abarcan a todo el territorio nacional, y lo hacen con mucha mayor rapidez. Esto se da en todos sus niveles: medianas y pequeñas empresas, micro empresas y los actores de la economía popular.

Qué viene haciendo nuestro gobierno para generar empleo

La gestión de la pandemia por parte del gobierno y el malhumor social que esta produce vienen dificultando apreciar los enormes esfuerzos realizados para generar empleo y nuevos puestos de trabajo por parte del PEN, con especial mención a los ministerios de Desarrollo Productivo, de Agricultura Ganadería y Pesca; de Bienestar Social; de Obras Públicas; de Ambiente y Desarrollo Sostenible; de Desarrollo Territorial y Hábitat; de Ciencia y Tecnología y de Educación.

Una demostración palpable de este esfuerzo es el listado de los programas de promoción de la actividad productiva disponibles a mayo de 2021, según fue anunciado en la convocatoria del Consejo Económico Social para la presentación de Proyectos para el Desarrollo Armónico con Equilibrio Territorial, listado que alcanza un total de 62 programas anunciados por 16 ministerios y organismos del estado[5].

Las 664 propuestas recibidas en un plazo de apenas dos meses sirven de ejemplo para demostrar el potencial de generación de empleo por parte de los 161 municipios, 107 asociaciones, 99 asociaciones civiles, 95 empresas y 94 fundaciones participantes; las 108 presentaciones restantes fueron presentadas por ONGs, universidades, mutuales y otro tipo de proponentes.

Del total, 290 de las iniciativas corresponden al eje Agricultura Familiar, Agroecología y Bio-economía; 221 a Cadenas de valor en Microrregiones y Regiones; 97 a Actividades relacionadas al Cuidado y Bienestar; y 56 a la Industria del Conocimiento, Teletrabajo y Conectividad. El monto promedio solicitado por cada una de estas iniciativas fue de US$ 1.099.265.

Cabe señalar que desde mayo hasta aquí se vienen agregando nuevas convocatorias y nuevos mecanismos de promoción de la creación de y del desarrollo productivo, incluyendo el anuncio reciente del proyecto de ley “Un Puente al Empleo”, que tiene como objetivo transformar gradualmente y con criterio federal a los planes, programas sociales y prestaciones de la seguridad social en empleo formal.

Cuáles son las restricciones para la generación de empleo y cómo superarlas

Más allá de las medidas imprescindibles para reactivar la economía, aumentar el consumo y los programas de promoción arriba sintetizados, así como mejorar la educación y la capacitación de quienes sufren la falta de trabajo, estimo que existen dos restricciones importantes que dificultan la generación de empleo y la creación de nuevos puestos de trabajo por parte de las microempresas y los emprendedores que actúan en el campo de la economía popular.

La primera es la necesidad de mejorar el acceso a la información sobre las medidas disponibles para promover el desarrollo productivo y la generación de empleo, así como de brindar un mayor acompañamiento a los actores mencionados en su proceso de desarrollo. 

La segunda es la necesidad de facilitar el crédito a las microempresas y a los emprendedores que actúan en el campo de la economía popular, en tanto el acceso al crédito permite viabilizar sus proyectos de desarrollo, mientras que su carencia los esteriliza.

 Para resolver la primera restricción, con un equipo de 14 integrantes de la comisión de Desarrollo Productivo del Instituto Patria elaboramos una propuesta para crear un centro unificado de asistencia MiPyME (CAPyME)[6] que reúna toda la información nacional, provincial y municipal sobre los mecanismos, convocatorias y políticas de capacitación y de promoción a la producción destinados a las MIPyMEs y a los emprendedores que actúan en el marco de la economía popular, incluyendo a las cooperativas; y que brinde acompañamiento al desarrollo productivo de esos actores, mediante un sistema eficaz, de fácil comprensión y acceso.

Los mecanismos de búsqueda de información permitirían la rápida y eficaz detección de los programas de promoción disponibles y sus respectivos administradores según la localización, el sector de actividad y las actividades desarrolladas por la empresa o los emprendedores.

El acompañamiento para desarrollo productivo en sus distintas etapas[7] requiere de un sistema informático complementado con un despliegue territorial de asistencias, que se facilitaría con la creación de incubadoras de proyectos sobre base solidarias[8]; para el diseño del sistema informático se puede utilizar como base el modelo utilizado en España, Brasil y Francia, entre otros países; el despliegue territorial de las asistencias quedará a cargo de las autoridades provinciales y municipales que adhieran a la iniciativa. 

CAPyME se constituiría mediante una decisión administrativa, decreto del PEN o mediante ley, según convenga y provisto del presupuesto necesario para su adecuado funcionamiento. Respecto de su dependencia funcional, caben en principio distintas alternativas que sería necesario evaluar por los especialistas en la materia (Ministerio de Desarrollo Productivo; Jefatura de Gabinete de Ministros o inclusive como parte integrante del Consejo Federal de Inversiones).

La facilitación del crédito a las microempresas y actores de la economía popular es una cuestión relativamente compleja para los no especialistas, como es mi caso. En nuestra comisión contamos con una detallada propuesta elaborada por el compañero Juan Luis Vendrell Alda, que se fundamenta en la aplicación de mecanismos de evaluación de créditos vía modelos de credit scoring en reemplazo del análisis de estados financieros, y por tanto no sujetos a las restricciones de los acuerdos del Comité de Basilea de Supervisión Bancaria, que actualmente rigen el otorgamiento de créditos. Esa medida se complementa con el establecimiento de un sistema de auto garantías que complemente al FOGAR cuando este vea sobrepasada su capacidad. Esa propuesta fue expuesta y sujeta a prueba en 3 conversatorios de nuestra comisión en los que, además de Juan Luis participaron Raúl Sánchez (Director de BICE Fideicomisos) y Mercedes La Gioiosa (ex funcionaria del Ministerio de Desarrollo Productivo, ahora Secretaria de Seguridad) y está disponible para quienes lo soliciten.

Finalmente quiero destacar mi convicción que medidas como las que sinteticé más arriba, junto a otras destinadas a mejorar la capacitación de los que sufren por falta de empleo y facilitar la constitución de cooperativas u otras formas de asociativismo, resultan fundamentales para apuntalar y acelerar la construcción de una ética del desarrollo y de una épica del trabajo argentino[9] que tanto necesitamos.

Por último quiero agradecer especialmente las lecturas y contribuciones recibidas de Diana Guillen, Sylvia Schulein, Juan Luis Vendrell Alda, Sandra Nicolás, Rubén Lamas, Mónica Hobert, José María Lojo, Aída Hidalgo, Mario Piñol y Carlos Fumagalli. También agradeceré cualquier comentario o aporte que los lectores me hagan llegar a josemafumagalli@gmail.com


[1] José María Fumagalli, El sujeto histórico del peronismo, febrero 2021    https://www.revistamovimiento.com/opinion/el-sujeto-historico-del-peronismo/

[2] https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/eph_pobreza_09_21324DD61468.pdf

[3] https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/mercado_trabajo_eph_2trim216D4D22FF6B.pdf

[4] Según el MT En julio de 2021, se contabilizan 9,641 millones de personas asalariadas registradas (incluyendo al sector privado, sector público y el trabajo en casas particulares) y 2,480 millones de trabajadores independientes (monotributistas y autónomos).

El empleo no registrado alcanza al 32,4% de la PEA  https://www.trabajo.gob.ar/estadisticas/Bel/index.asp

[5] https://www.argentina.gob.ar/consejo/desarrolloarmonico/programas-complementarios?tca=o3bW4xPkZGgzkrDitoB6TytfIsesTF5wHnn46DQ8c2E

[6] Propuesta completa disponible en https://docs.google.com/document/d/1UFI1Pnp6bcCeTCPHIpfOm24BVz0BlXzZ/edit?usp=sharing&ouid=117002688838929324292&rtpof=true&sd=true  

[7] Concepción y formalización de ideas proyecto, concreción y puesta en marcha, crecimiento, diversificación e internacionalización de los emprendimientos. 

[8] Las incubadoras de proyectos sobre bases solidarias operarían retribuidas sobre la base de los beneficios obtenidos por cada proyecto y podrían aprovechar la disponibilidad y experiencia de profesionales retirados. Para su inserción territorial puede ser útil la experiencia desarrollada por los Centros de Integración Comunitaria creados en 2004.

[9] https://www.revistamovimiento.com/politicas/hacia-una-etica-del-desarrollo-y-una-epica-del-trabajo-argentino-apuntes-para-una-estrategia-compartida-para-el-desarrollo-productivo/

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